Për një ndarje të re administrativo-territoriale

Pa asnjë nostalgji për sisteme e struktura të kaluara, dua ta filloj këtë shkrim me faktin që 23 vite më parë kemi pasur ndarje administrativo-territoriale dhe kompetenca të qarta të strukturave qeverisëse lokale, ku organizimi dhe ndarja territoriale bazoheshin në 36 njësi administrative të quajtura Rrethe, me Këshilla Rrethi e Kryetarë Komiteti Ekzekutiv. Me siguri, ndarja dhe administrimi i territorit dhe kompetencave, duhet të kenë pasur kritere dhe argumente se përse ishte konceptuar në atë mënyrë, kritere e argumente të cilat unë nuk i di edhe për shkak se përveç fëmijërisë sime, pak vite kam jetuar në atë sistem. Ajo që di me siguri sot, është fakti që në këto më shumë se 20 vite, kemi eksperimentuar mjaftueshëm duke krijuar struktura mikse dhe ndarje të çuditshme, që edhe sikur dikush ose disa të kishin menduar për një strategji negative, nuk do të kishin arritur të realizonin një strukturë dhe ndarje më të keqe se kjo që kemi sot.

Sot, në Shqipëri, kemi 374 njësi administrative të ndara në dy klasifikime: 65 Bashki dhe 309 Komuna. Kemi edhe 12 Këshilla Qarku e nëse i quajmë pjesë të qeverisjes vendore, kemi edhe 12 Prefektura (këto dy të fundit përbëjnë atë që quhet qeverisje lokale e nivelit të dytë). Gjithkush bie dakord që është një numër shumë i madh njësish administrative, që vetëm administrim nuk bëjnë. Gjithkush bie dakord edhe që ndarja në Bashki e Komuna është sërish një klasifikim i çuditshëm, që ndan njësitë dhe banorët në emërtimet e vjetra të trashëguara keqazi: qytet dhe fshat, qytetar dhe fshatar, madje edhe absurditete unike për Shqipërinë si pension fshati e pension qyteti, etj., etj. Nuk dihen kriteret e këtij klasifikimi (askush nuk më ka dhënë një përgjigje për pyetjen që u kam drejtuar për këtë çështje, as qeveritarë e as ish-qeveritarë), por me siguri ka argumente të çuditshme si p.sh. ka tokë bujqësore apo jo, ka lopë e dele, ka pallate apo jo, ka industri apo jo, etj., etj. Kritere qesharake, të cilat jo vetëm që si kritere nuk mund të trajtohen, por edhe nëse i quajmë të tilla, sot, pas kaq vitesh, këto të ashtuquajtura “kritere” nuk plotësohen më. Sigurisht që ka edhe kritere politike, sepse partitë politike janë “kujdesur” që të ketë zona të sigurta për të gjithë. Akoma më tepër, edhe nëse u qëndrojmë këtyre të ashtuquajturave “kritere”, sërish edhe ato nuk janë respektuar, sepse sërish ka “qytete” me lopë e dele, me toka bujqësore e po ashtu ka “fshatra” me pallate e me plazhe e hotele moderne. Madje, edhe të ashtuquajturat bastione politike, nuk i kanë rezistuar kohës dhe nuk janë më bastione të askujt.

Gjithkush pranon që kjo ndarje është jo vetëm absurde, por edhe qesharake. Ky është momenti që të reflektohet dhe të realizohet një reformë serioze.

Ka argumente mjaftueshëm që administrimi dhe ndarja territoriale ekzistuese nuk ka pothuaj asgjë efektive. Dikur e organizuar në bazë rrethi, Shqipëria vazhdon të trashëgojë linja të veçanta, njësoj të strukturuara po në bazë rrethi. Sot, arsimi është i organizuar në bazë rrethi – shkollat e veçanta e zhvillojnë aktivitetin në njësi komune e bashkie! Sot, shërbimi shëndetësor është i organizuar në bazë rrethi – klinikat dhe spitalet e veçanta ndodhen në territore komunash e bashkish. Sot, Policia e Shtetit është e organizuar në bazë rrethi – policët e ashtuquajtur inspektorë zonash, përpiqen të bashkëpunojnë me struktura drejtuese lokale, në bazë komune e bashkie. Sot, prokuroria e gjykata janë të organizuara në bazë rrethi e po ashtu, shërbime të tjera si Zyra e Regjistrimit të Pasurive të Paluajtshme, Zyra e Punës, Sigurimet Shoqërore, Tatimet, CEZ, Inspektorati i Mjedisit, Shërbimi Pyjor etj. etj., të gjitha janë të organizuara në bazë rrethi.

Sot, njësitë e pafund të quajtura Komuna e Bashki, paguajnë një numër marramendës këshilltarësh të këshillave komunalë (më shumë se 7000 të tillë!), që në shumicë, nuk kanë asnjë lidhje e asnjë aftësi këshilluese ose vendimmarrëse, përveçse u gëzohen pagesave mujore. Sot, punonjësit e administratës komunale e nganjëherë edhe të asaj bashkiake, në një masë të madhe, janë të paarsimuar totalisht, ose pa arsimin përkatës, jo për faj të tyre, por për shkak se në rrethinat e tyre nuk gjen më asnjë ekonomist të lartë, asnjë jurist, asnjë inxhinier, asnjë arkitekt e madje asnjë veteriner e agronom. Sot gjen rëndom punonjës e madje kryetarë, që nuk banojnë në njësitë e tyre, por i “vizitojnë” ato një herë në javë në rastin më të mirë. Shumë punonjës paguhen pa bërë asnjë punë. Grante të dhëna nga qeveria që përdoren vetëm për paga. Njësi që nuk mbledhin asnjë qindarkë taksë e që financohen 100% nga shteti. Njësi ku banorët nuk pyeten për asgjë, përveçse në fushata elektorale, dhe që hallet e tyre i zgjidhin vetëm në qytetet e qendrave të rretheve. Sot, Këshillat e Qarqeve ripaguajnë për të dytën herë Këshilltarë e Kryetarë Komunash e Bashkish, a thua se këshillat e tyre dhe vendimet e tyre kanë aq vlera sa duhen paguar e ripaguar dy herë në muaj, një herë nga Komuna e një herë nga Qarku! E Qarku e Prefekturat paguajnë shuma të konsiderueshme për qindra e mijëra punonjës, me paga shumë më të larta se ata të Bashkive (Kryetari i Këshillit të Qarkut paguhet 2 deri 3 herë më shumë se një Kryetar Bashkie e Komune).

Argumentet e mësipërme janë të mjaftueshme për nevojën për një riorganizim të ri territorial e administrativ dhe përqasjen drejt një organizimi mbi bazë rrethi. Por nuk janë vetëm këto argumente. Edhe tradita mbështet këtë mënyrë organizimi. Që në kohën e mbretërisë, atë të periudhës komuniste, por edhe sot, banorët e të gjitha zonave kanë qenë të orientuar drejt qendrave të rretheve për të realizuar tregtinë, punësimin, shkollimin apo trajtimin mjekësor, transportin, taksat dhe regjistrimin e pronave, zgjidhjen e problemeve me policinë dhe gjykatat etj., etj.

Tradita dhe mentaliteti i njerëzve është dhe duhet të jetë primar nëse flitet për një rindarje të re administrativo-territoriale. Organizimi i referendumeve në vendet demokratike për ndarjet territoriale, tregon pikërisht këtë gjë, rolin përcaktues të komunitetit në këtë lloj vendimmarrjeje. Nuk ka asnjë kuptim që mekanikisht të bashkojmë komuna me komuna e komuna me bashki, thjesht për shkak të afërsisë territoriale. Nuk mund të bashkosh mekanikisht dy apo pesë komuna në një njësi të vetme, e njërën prej qendrave ta quash qendër për njësinë e re. Kjo gjë nuk funksionon dhe nuk pranohet nga banorët e çdo zone, të cilët nuk mund ta pranojnë këtë gjë. Ata mund të pranojnë qytetin si qendër të njësisë administrative, por jo një fshat tjetër, të një ish-njësie tjetër, që tradicionalisht s’ka asnjë lidhje me ta dhe ekonomikisht zor se u jep atyre një mundësi më shumë se ajo që kanë. Mund ta ulim numrin e njësive administrative nga 400 në 300, madje edhe në 200, e madje edhe në 100 e më pak akoma. Çështja nuk është kjo, por çfarë kemi përmirësuar dhe në fund të fundit, sa e ndihmon kjo komunitetin dhe sa ia bën atij jetën më të lehtë e më të mirë. E që jeta e komuniteteve të jetë më e lehtë e shërbimet më të mira, nevojitet decentralizim në të gjitha fushat e shërbimeve. Ky është edhe një argument tjetër më shumë në mbështetje të idesë së organizimit në bazë rrethi. Nëse flitet për decentralizim të shërbimeve e kompetencave për vite e vite me radhë, duhet kuptuar arsyeja se përse ky decentralizim nuk është realizuar për shërbimet e mësipërme. Ndoshta arsyeja politike (punësim militantësh, etj.) ka qenë një faktor, madje mjaft i rëndësishëm, por unë besoj se ka ekzistuar edhe një faktor tjetër deciziv. Nuk mund të realizohet decentralizim i shërbimeve dhe kompetencave me strukturat aktuale, pa i ndryshuar më parë ato. Ligjërisht dhe praktikisht, decentralizimi me këto struktura dhe organizime aktuale, është një gjë e pamundur. Po marr një shembull për ta sqaruar këtë gjë për lexuesin: Le të supozojmë se të gjitha palët politike bien dakord për të decentralizuar arsimin dhe kjo gjë duhet bërë patjetër, sepse sot jemi para paradoksit që Bashkitë e Komunat janë pronare të objekteve shkollore dhe përballojnë çdo shpenzim për shkollat, por nga ana tjetër, nuk kanë asnjë kompetencë vendimmarrjeje në lidhje me procesin mësimor edukativ dhe administrimin e institucioneve arsimore. Por a mund të decentralizohet sot arsimi, kur struktura arsimore (e centralizuar) funksionon e organizuar në bazë rrethi, por nga ana tjetër, ndarja e objekteve shkollore është në bazë bashkie e komune? Kjo përplasje strukture dhe organizimi e bën të pamundur një decentralizim real dhe të shpejtë të funksionimit të institucioneve arsimore. Sot, Drejtoritë Arsimore të Rretheve varen direkt nga Ministria e Arsimit (institucione të centralizuara). Nëse duhet të decentralizohen, parimisht vartësia e tyre direkte duhet t’i hiqet Ministrisë së Arsimit, por pyetja shtrohet se kujt do t’i jepet? Bashkisë? Apo do krijojmë aq Drejtori Arsimi sa Komuna e Bashki kemi? Asnjëra prej tyre nuk mund të kryejë një funksion që lidhet me një aktivitet (në këtë rast arsimi) që i kalon kufijtë e njësisë së vet administrative. Bashkia/Komuna nuk mund të administrojë një institucion që ushtron aktivitet, qoftë edhe në një pjesë të një njësie tjetër vendore. Sigurisht që sajesa mund të bëhen e zgjidhje komplekse mund të modifikohen, por nuk ka asnjë shans që decentralizimi të ndodhë realisht dhe jo vetëm të mos dëmtojë funksionin, por ta përmirësojë atë, sepse në fund të fundit ky është edhe qëllimi i decentralizimit – afrimi i shërbimeve drejt institucioneve lokale që janë më pranë qytetarit dhe halleve e problemeve të tij. Një mundësi zgjidhje me sa duket mund të jetë sërish e anasjella: rikthim i ndarjes administrativo-territoriale në strukturën bazë të rrethit. Kjo gjë do të përputhte strukturat dhe do krijonte kushtet për një decentralizim real dhe të shpejtë.

Krijimi i strukturës së rrethit, domosdoshmërisht sjell shkrirjen e strukturës së Këshillit të Qarkut, reduktimin e rolit të Prefektit dhe ndoshta edhe krijimin e zyrave të shërbimit në ish-njësitë e Komunave, gjë që kërkon një studim kompleks dhe të plotë, por gjithsesi me mundësi reale për të gjetur zgjidhje praktike e funksionale. Kjo ndarje, sipas kësaj baze, do të sillte krijimin e afërsisht vetëm 36 Bashkive, me vetëm 36 Këshilla Bashkiake, me financa të mjaftueshme e me struktura administrative efektive, me mundësi reale të barazimit të standardeve në të gjithë territorin, me kapacitete të mjaftueshme për të ofruar shërbime cilësore dhe me mundësi reale të marrjes së përgjegjësive nëpërmjet një decentralizimi real. Zyra shërbimesh do të nevojiten për të mbuluar gjithë territorin dhe gjithkush do të mund të përfitojë të njëjtat shërbime e të quhet “qytetar” i barabartë me të gjithë të tjerët.

Gjithsesi unë e shikoj strukturën e rrethit si një prej mundësive të shumta, që mund të diskutohen në këtë moment, që është edhe më i përshtatshmi për një diskutim të tillë. Ndoshta, ky shkrim, mund të mos ketë vlerë për idenë që jep, por ndoshta ai mund të ketë vlerën e çeljes së një diskutimi të frytshëm nëpërmjet të cilit mund të vijë zgjidhja më e mirë.

 
ARTAN SHKEMBI
* Kryetar i Bashkisë së Pogradecit, Kryetar i Shoqatës për Autonomi Vendore