Praktika gjyqësore në Shqipëri në lidhje me raportin pushtet vendor – pushtet qendror
Praktika gjyqësore në Shqipëri, në lidhje me raportin pushtet vendor – pushtet qendror, është jo e shumtë në raste, por delikate në problemet që janë trajtuar në brendi të këtyre vendimeve gjyqësore. Shqipëria, në fushën e pushtetit vendor ka një kuadër ligjor të mirë, bashkohor e në përputhje me marrëveshjet ndërkombëtare.Decentralizmi është një proces, ku autoriteti dhe përgjegjësia për funksione të caktuara transferohet nga pushteti qendror në njësitë e qeverisjes vendore. Në themel të decentralizmit qendron parimi i subsidiaritetit, sipas të cilit “ushtrimi i përgjegjësive publike duhet, në mënyrë të përgjithshme, t’i takojë më tepër autoriteteve më të afërta të qytetarëve”.
Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë ka përshtatur atë koncept decentralizmi që i referohet ristrukturimit ose riorganizimit të pushtetit dhe që bën të mundur krijimin dhe funksionimin sipas parimit të subsidiaritetit të një sistemi bashkëpërgjegjësie të institucioneve të qeverisjes në nivel qendror dhe vendor. Ky koncept i përgjigjet më mirë nevojës për një autonomi substanciale të qeverisjes vendore, aftësisë së kësaj të fundit për të lehtësuar pushtetin qendror si edhe dobisë për zgjidhjen e problemeve vendore.
Thelbi i nenit 13 të Kushtetutës të Republikës së Shqipërisë është parimi i decentralizmit të pushtetit dhe i autonomisë vendore.
Praktikat gjyqësore që do të sjellim në vijim, janë vendime të Gjykatës Kushtetuese dhe të Kolegjeve të Bashkuara të Gykatës së Lartë, që trajtojnë konfliktet që kanë lindur në praktikë midis pushtetit qendror dhe atij vendor, gjatë ushtrimit të funksioneve të tyre. Janë vendime që bëjnë një interpretim të zgjeruar dhe të dobishëm të konflikteve që kanë lindur si rezultat i delegimit të funksioneve nga pushteti qendror tek ai vendor. Qëllimi është që në fund të trajtimit të këtyre vendimeve gjyqësore, të arrijmë në një përfundim të përbashkët dhe të përshtatshëm për të dy palët në konflikt, duke arritur në vendime të unifikuara.
2. Shkurt mbi kuadrin ligjor në Shqipëri pas viteve 90-të.
Shqipëria filloi të ndërtonte institucionet e saj demokratike, megjithëse një vend i pavarur që nga viti 1912, vetëm nga fillimi i viteve 90-të, pas pothuajse gjysmë shekulli të kaluar nën diktaturë dhe në një qeveri të centralizuar. Vetëm në vitin 1992 Shqipëria zhvilloi zgjedhjet e para demokratike në vend. Në vitet e para të tranzicionit më tepër sesa në decentralizimin politik (shpërndarje e pushtetit nga pushteti qendror tek ai lokal) përqendrimi i pushtetit qendror ishte më shumë në krijimin e reformave strategjike si stabiliteti makro-ekonomik, ekonomia e tregut, privatizimi, ristrukturimi i sistemit të bankave etj.. Ofrimi i shërbimeve publike në Shqipëri po shndërrohej nga një sistem i centralizuar hierarkik në një strukturë vendimmarrëse të decentralizuar. Autoritet vendore janë përdorur si agjentë nga pushteti qendror (deri nga vitet 1998), i cili ende përgjigjej për marrjen e shumicës së vendimeve, por kohët e fundit autoritetet vendore kanë nisur të luajnë një rol më aktiv vetëqeverisës, përmes kryerjes së shërbimeve publike të devolvuara si dhe përmes marrjes së përgjegjësive përpara ligjit dhe popullsisë vendore. Sidoqoftë, procesi i decentralizimit mori një shtysë të dytë dhe vendimtare nga fundi i viteve nëntëdhjetë.
Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë e vitit 1998 përcaktoi se pushtetet vendore bazohen në parimin e decentralizimit dhe se marrëdhëniet midis pushtetit qendror dhe atij vendor bazohen tek autonomia, ligjshmëria dhe bashkëpunimi. Kjo pavarësi qëndron në të drejtën që kanë shtetasit për të formuar organet përfaqësuese dhe për të ushtruar funksionin e vetëqeverisjes (referendumeve) [nenet 108/4; 109, 110 të Kushtetutës; në pavarësinë organizative të institucioneve vendore (neni 113 I Kushtetutës); në ushtrimin e punëve brenda juridiksionit të tyre, pa ndërhyrjen e organeve qendrore të pushtetit (neni 113 i Kushtetutës); në ekzistencën e mjeteve financiare dhe të mjeteve të tjera, me të cilat ajo disponon në mënyrë të pavarur (nenet 111, 113/b,c,ç të Kushtetutës); në ekzistencën e administratës së pavarur pa përzierjen e organeve qendrore (neni 113/d i Kushtetutës); në ekzistencën e normave për funksionimin e vetëqeverisjes vendore dhe mbrojtjes kushtetuese të të drejtave vetëqeverisëse (nenet 113/, pika 2, 3 të Kushtetutës) etj.]. Sipas Kushtetutës, Shqipëria është një shtet unitar me dy nivele të pushtetit vendor: bashki/komunë, si nivel i parë, dhe qarku, që funksionon si një agjent i pushtetit qendror në terren. Hyrja në fuqi e Kushtetutës së vitit 1998 u pasua nga një sërë vendimesh të tjera të kënaqshme në rrugën drejt decentralizimit.
Statusi i pushtetit lokal filloi të ndryshojë me hyrjen në fuqi të Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore (KEVV) si pjesë e rëndësishme dhe e detyrueshme e legjislacionit shqiptar. Me hyrjen në fuqi të këtyre dy burimeve të rëndësishme, Shqipëria ka bërë përpjekje të mëdha në hartimin e një kuadri bazë ligjor dhe institucional për zbatimin e një strukture të përgjegjshme të decentralizuar fiskale dhe administrative.
Hap i rëndësishëm, në fushën e decentralizimit, është Strategjia për decentralizimin, e cila është në përputhje me KEVV dhe Kushtetutën e vendit.
Padiskutim Ligji më i rëndësishëm që u përgatit dhe hyri në fuqi është Ligji Nr.8652, datë 31/07/2000 “Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore”, i azhornuar me Ligjin Nr.9208, datë 18/03/2004. Ligji është shprehje dhe sanksionon të drejtat dhe kompetencat e pushtetit vendor në përputhje me Kushtetutën dhe KEVV. Gjithashtu një ligj tejet i rëndësishëm, i përfolur dhe shumë herë i vënë në diskutim edhe nga vetë Gjykata Kushtetuese është Ligji Nr. 8405, datë 17/09/1998: “Për urbanistikën”, ndryshuar me Ligjin Nr.9843, datë 17.12.2007. Periudha 2000-2001 njihet si periudha e ndryshimeve në fushën e decentralizimit. Një seri ndryshimesh ndodhën në kuadrin ligjor si: Ligji Nr.8743, datë22/02/2001“Përpronatepaluajtshmetështetit”, ndryshuar me Ligjin Nr.9558, datë 8/06/2006 i cili rregullon të drejtat e pronave të paluajtshme të shtetit; Ligji Nr.8744, datë 22/02/2001 “Për transferimin e pronave të paluajtshme publike në Njësitë e Qeverisjes Vendore” ndryshuar me Ligjin Nr.9651, datë 12/06/2006 dhe Ligjin Nr.9797, datë 23/07/2007; Ligji Nr. 8653, date 31/07/2000 “Për ndarjen administrativo-territoriale të njësive të qeverisjes vendore në Republikën e Shqipërisë”, ndryshuar me Ligjin Nr.9123, datë 29/07/2003. Ky ligj përcakton kufijtë e sejcilës bashki, komunë, qark, rreth. Ligje të tjera janë Ligji Nr. 8654, datë 31/07/2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Bashkisë së Tiranës, Ligji Nr.8927, datë 25/07/2002 “Për Prefektin”, Ligji Nr.9869, datë 4/02/2008 “Për huamarrjen e qeverisjes vendore”. Gjatë diskutimit të vendimeve gjyqësore, ligjet e cituara më sipër do na shërbejnë si mbështetëse për argumentimin e mendimit tonë dhe të gjykatës.
3. Vendime të Gjykatës Kushtetuese dhe Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë në lidhje me marrëdhëniet midis organeve të pushtetit qendror dhe atij vendor
Decentralizimi në Shqipëri është një problem i përfolur shumë dhe gjatë por që në disa aspekte mbetet akoma enigmatik, herë-herë edhe i vështirë për t`u kuptuar. Më poshtë do të paraqesim disa vendime të gjykatave, në përpjekjet për të zgjidhur konfliktet për kompetenca (në të shumtën e rasteve) midis pushtetit qendror dhe atij vendor.
Zbatimi i kuadrit ligjor (të cituar më sipër) në praktikë shpeshherë nxjerr në pah problemet e akteve ligjore. Në veçanti, kuadri ligjor mbi decentralizimin, karakterizohet (megjithë përpjekjet dhe dëshirën e mirë të ligjvënësit dhe grupeve të tjera të interesuara) nga ekzistenca e kompetencave/funksioneve që: u jepen dy ose më shumë institucioneve; lënë të papërcaktuar se kujt institucioni duhet t`i përkasë një kompetencë e caktuar; transferojnë kompetenca nga pushteti qëndror tek ai lokal, por të pa shoqëruara nga burime financiare e në raste të tjera ka edhe papërcaktime nga ana e ligjit, pra boshllëqe, të cilat shpesh janë zgjidhur edhe nga interpretimi i gjykatave. Me paqartësi të tilla ndeshen jo rrallë gjykatat. Në vijim do të prezantojmë disa nga këto raste.
Në praktikë vihet re tendenca dhe dëshira e pushtetit qendror (megjithë hapat konkrete në fushën legjislative) për të mbajtur ende nën kontroll funksione dhe kompetenca që ligjërisht janë përcaktuar si funksione të pushtetit vendor.
Vendimi Nr.29,datë21/12/2006 I Gjykatës Kushtetuese, është vendimi gjyqësor më tipik, i përfolur në lidhje me këtë tendencë. Në këtë proces u vunë përballë njëra- tjetrës: Bashkia e Tiranës (si kërkuese) ndaj Kuvendit të Shqipërisë, Këshillit të Rregullimit të Territorit të Republikës së Shqipërisë, Ministrisë së Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacionit dhe Policisë Ndërtimore. Objekti i këtij procesi gjyqësor ishte kërkesa e Bashkisë së Tiranës për papajtueshmëri me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë dhe Kartën Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore (KEVV) Nenit 9, parag. i fundit, 10, 19, 21, 54, 75/2 të Ligjit Nr. 8405, datë 17/09/1998 “Për Urbanistikën”; Nenit 2, 3/3, 6, të Ligjit Nr.8408, datë 25/09/1998 “Për Policinë e Ndërtimit” si dhe interpretimi përfundimtar i nenit 13 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë.
E rëndësishme në Vendimet e Gjykatës Kushtetuese nuk është vetëm vendimi që merret, por edhe analiza dhe saktësimi që trupi gjykues ju bën përkufizimeve apo parimeve të caktuara, për të arritur në dhënien e një vendimi sa më të qartë dhe të kënaqshëm për të gjitha subjektet e interesuara.
Një çështje me rëndësi që u trajtua në këtë vendim është: A mund t`i drejtohen Gjykatës Kushtetuese organet e pushtetit vendor (bashki/komunë); a legjitimohen ato si palë në proces?
Në fakt, në analizën e tij, trupi gjykues, bën një analizë të hollësishme, mbi baza ligjore, rreth argumentimit të pranimit të shqyrtimit të çështjes, duke arritur në përfundimin se gjendemi përpara një situate kur organe të ndryshme kushtetuese kanë probleme kompetencash të dhëna nga i njëjti ligj ose nga ligje të ndryshme. Ligji organik për Gjykatën Kushtetuese formulon orientime të përgjithshme për organin që ka të drejtën të iniciojë gjykime të këtij lloji, por ai nuk specifikon konkretisht se cilët janë këto organe. Sipas nenit 54, pika 3, të këtij ligji, kërkesa para Gjykatës Kushtetuese ngrihet nga subjektet në konflikt ose nga subjektet e cenuara drejtpërdrejt nga konflikti. Pavarësisht nga karakteri objektiv apo subjektiv i shkakut që lind mosmarrëveshjen, Gjykata Kushtetuese vendos, sipas nenit 56 të ligjit të sipërpërmendur, se cili organ i pushtetit ka në kompetencë zgjidhjen e çështjes konkrete, për të cilën ka lindur mosmarrëveshja. Veç kësaj kur zgjidhja e mosmarrëveshjes së kompetencës ka të bëjë me akte ligjore ose nënligjore të nxjerra nga organet palë në konflikt, ajo shqyrton gjithashtu edhe kushtetutshmërinë apo ligjshmërinë e aktit. Në këtë mënyrë, gjykimi në Gjykatën Kushtetuese përqendrohet, pikësëpari, në zgjidhjen e mosmarrëveshjeve të kompetencës për sa i takon funksioneve të nivelit kushtetues, duke gjetur dhe eliminuar dhe shkakun vendimtar që e ka sjellë lindjen e mosmarrëveshjes. Nisur nga sa u parashtrua më sipër, nxirret konkluzioni se çdo organ pushteti legjitimohet të bëjë kërkesë para Gjykatës Kushtetuese, kur ai pretendon se ndodhet para një konflikti kompetence, i cili mund të ketë lindur për shkak të ligjit ose të një veprimtarie faktike. Përcaktuese është që sfera e kompetencave e organeve apo subjekteve të konfliktuara duhet të jetë e përkufizuar nga norma kushtetuese”. Në përfundim të një argumentimi të tillë, Gjykata Kushtetuese pohon se Kryetari i Bashkisë së Tiranës, si organ ekzekutiv i qeverisjes vendore dhe si “subjekt në konflikt” që pretendon ekzistencën e mosmarrëveshjes së komptencës midis pushtetit qendror dhe atij vendor, si dhe subjekt i parashikuar në Nenin 134/1/e të Kushtetutës dhe duke iu referuar dy parimeve të rëndësishme, atij të autonomisë vendore dhe parimit të decentralizimit të pushtetit, legjitimohet si kërkues në këtë proces gjyqësor.
Një element tjetër i rëndësishëm, që përkufizon ky trup gjykues, është në lidhje me Kryetarin e Bashkisë i cili është edhe kryetar i KRRT-së. Në zbatim të Ligjit Nr. 8652, datë 31/07/2000 “Për organizimin dhe funsionimin e qeverisjes vendore”, Kryetari i Bashkisë ushtron të gjitha kompetencat që ligji i ka njohur komunës ose bashkisë në fushën e planifikimit urban. Ky interpretim i trupit gjykues i hapi rrugën pushtetit vendor dhe për më tepër kryetarit të bashkisë/komunës, që brenda funksioneve dhe fushave të përcaktuara në ligj, të mund të legjitimohet si “subjekt në konflikt” edhe për rastet në vazhdim.
Problemi kryesor i kuadrit ligjor mbi pushtetin vendor është se bie ndesh (jo gjithmonë) me ligjet sektoriale. Pushteti qendror, herë si rezultat i moskoordinimit të mirë e herë si rezultat i dëshirës për të ruajtur sado pak kontrollin mbi pushtetin vendor, krijon ligje ku e njëjta kompetencë i jepet dy organeve të ndryshme.
Vendimi gjyqësor që po diskutojmë përpiqet të sqarojë pikërisht konfliktin që ka lindur midis Bashkisë së Tiranës, nga njëra anë, dhe Policisë Ndërtimore si dhe KRRTRSH, nga ana tjetër. Mosmarrëveshja e kompetencës ka lindur për shkak se ligji ka përcaktuar një lloj dualiteti në organet që duhet të ushtrojnë kompetencat në fushën e planifikimit urban dhe të kontrollit mbi territorin. Kështu, dispozita konkrete të ligjit nr.8405, datë 17.09.1998 “Për Urbanistikën” dhe të ligjit nr.8408, datë 25.09.1998 “Për Policinë e Ndërtimit” kanë parashikuar ushtrimin e disa prej kompetencave të organeve të qeverisjes vendore nga organe të pushtetit qendror. Çështjet që kanë të bëjnë me të drejtën e dhënies së lejes së ndërtimit për objekte të rëndësishme në qendrat e qyteteve, të drejtën e thirrjes së mbledhjes së organeve të specializuara në fushën e urbanistikës (KRRT-së, bashkisë-së), të drejtën e shfuqizimit të akteve të tyre, si dhe të drejtën e vendimmarjes për prishjen e ndërtimeve të kundërligjshme, ligjet e sipërcituara ia kanë njohur disa organeve të pushtetit qendror, respektivisht, KRRTRSH-së, si organi i lartë shtetëror që vepron pranë Këshillit të Ministrave, Prefektit, i cili është përfaqësuesi i pushtetit qendror në qeverisjen vendore, si dhe Policisë Ndërtimore, që sipas ligjit varet nga Ministria e Punëve Publike, Transportit dhe Telekomunikacionit.
Duke ndjekur edhe argumentimin që bën gjykata, vëmë në dukje se Shqipëria në momentin që pranoi konceptin e decentralizimit si mënyrë qeverisjeje, edhe pse shtet unitar, pranoi që më tepër sesa vetadministrim duhet të ishte një vetëqeverisje e mirëfilltë. Për këtë arsye vetëqeverisja vendore paraqitet me një status kushtetues që përcaktohet qartë në nenin 13 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë si dhe në nenet 108/4, 109, 110, 111,113. Sanksionimi i autonomisë vendore në Kushtetutë, nuk mund të ndalojë ligjvënësin për të bërë modifikimet e mundshme, sipas rrethanave politike, por të paktën parashikon rezervën e saj për kompetencën themelore që nuk mund të preket nga ligjvënësi, pasi cenimi i tyre kontrollohet nga Gjykata Kushtetuese. Ligji Nr. 8405, datë 17/09/1998 “Për Urbanistikën”, Neni 9, paragrafi i fundit, kundërshtohet në këtë proces si i papajtueshëm me Kushtetutën dhe marrëveshjet ndërkombëtare (KEVV), pasi parashikon si kompetencë të KRRTRSH-së miratimin e lejeve të ndërtimit për objekte të rëndësishme në qendrat e qyteteve, studimet urbanistike të të cilave miratohen prej tij. Në fakt filozofia e marrëveshjeve ndërkombëtare të ratifikuara nga Shqipëria si dhe Kushtetuta në nenet e sipërpërmendura, bazohet në një parim kryesor të decentralizimit siç është ai i subsidiaritetit. Duhet të pranojmë se zbatimi në praktikë i këtij parimi është i vështirë, pasi nga njëra anë ky parim të çon drejt zgjidhjes së problemit nga organet që janë më afër shtetasve dhe njohin problemet, nga ana tjetër ka probleme që janë të një rëndësie dhe interesi kombëtar dhe si të tilla kërkojnë një vëmendje më të gjerë. Por gjithashtu, nëse do të përdornim si justifikim ligjor termin “interes kombëtar”, për më tepër në mënyrë kaq të gjerë e të papërcaktuar, atëherë padiskutim që po tentojmë të cenojmë autonominë e autoriteteve lokale.I njëjti fenomen rezulton te Ligji “Për Urbanistikën”, Nr. 8405, datë 17/09/1998, Neni 9, paragrafi i fundit, pasi e njëjta kompetencë “Lejet e ndërtimit për objekte të rëndësishme në qendrat e qyteteve, studimet urbanistike të të cilave miratohen prej tij”, i është dhënë KRRT-së në nenin 20 të po këtij ligji. Duke u bazuar nga analizat e mësipërme, në faktin që vetë Ligji Nr. 8652, datë 31/07/2000 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, Neni 10, pika g, përcakton “planifikimin urban, menaxhimin e tokës” “kompetenca të veta” “të qeverisjes lokale”, Gjykata Kushtetuese çmoi se “Neni 9, paragrafi i parafundit, fraza “Lejet e ndërtimit për objekte të rëndësishme në qendrat e qyteteve, studimet urbanistike të të cilave miratohen prej tij”, është në papajtueshmëri me parimin e decentralizmit të pushtetit dhe të autonomisë vendore të sanksionuar në Kushtetutë dhe në Kartën Europiane të Autonomisë Vendore”.
Aktualisht me Ligjin Nr. 9743, datë 28/05/2007 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin Nr.8405, datë 17/09/1998 “Për urbanistikën”” u pasqyrua sugjerimi i dhënë nga Gjykata Kushtetuese, tashmë kjo kompetencë i kaloi në mënyrë të plotë dhe të qartë pushtetit vendor.Tjetër nen që është bërë shkak për konflikt mosmarrëveshjes është Neni 10 i Ligjit Nr. 8405, date 17/09/1998 “Për Urbanistikën”. Ky nen i jep të drejtën KRRTRSH-së të shfuqizojë vendimet e paligjshme të KRRT-së të bashkive. Por vëmë re se në legjislacionin shqiptar këtë të drejtë e ka edhe Prefekti në Ligjin Nr. 8927, datë 25/07/2002 “Për Prefektin”. Pra legjislacioni në fuqi paraqet një nga rastet që përmendëm më sipër, kur i njëjti funksion i është ngarkuar dy institucioneve, të pushteteve të ndryshme, në rastin tonë Gjykatës (mbas kërkesës së Prefektit) dhe KRRTRSH-së i është dhënë funksioni i shfuqizimit të akteve të KRRT-së së bashkisë.Pyetja lind natyrshëm: Cili do të jetë organi të cilit, nga pikpamja e respektimit të parimeve kushtetuese, i lind e drejta të ketë këtë kompetencë, pra të shfuqizojë aktet e paligjshme të organeve të qeverisjes vendore? Gjykata Kushtetuese, për t`i dhënë përgjigje kësaj pyetje, i referohet Nenit 8 të KEVV sipas të cilit çdo kontroll i mundshëm duhet të jetë në proporcion me nevojën ligjore dhe duke përjashtuar çdo kontroll mbi dobishmërinë e veprimeve që përfshihen në sferën e përgjegjësive të autoriteteve vendore; si dhe Nenit 11 të KEVV që i jep të drejtën për t`iu drejtuar gjykatës për të vendosur, nëse një veprim ose mosveprim, vendim ose akt tjetër administrativ është në përputhje me ligjin. Si përfundim, Gjykata duke u bazuar mbi ato që u thanë më sipër, si edhe me faktin që nëse do të pranonim që kontrolli i ligjshmërisë së akteve të pushtetit vendor të bëhej nga cilido organ i pushtetit qëndror, kjo do të çonte në një shkallë hierarkike të theksuar duke shkelur kështu parimet dhe frymën e KEVV, vendosi mbi papajtueshmërinë kushtetuese të nenit 10, të ligjit nr.8405, date 17.09.1998 “Për Urbanistikën”. Aktualisht me Ligjin Nr. 9743, datë 28/05/2007 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin Nr.8405, datë 17/09/1998 “Për urbanistikën”” ky nen u shfuqizua, duke bërë të mundur që kompetencën e shfuqizimit të akteve të pushtetit lokal ta ketë Prefekti, dhe në rast mosmarrëveshjeje midis tij dhe pushtetit vendor, autoriteti përgjegjës do të jetë gjykata, si i vetmi organ i pavarur, duke mos shkelur kështu parimin e autonomisë vendore.
Një tjetër çështje që u trajtua si rezultat i mosmarrëveshjeve të kompetencave është nxjerrja e akteve administrative në zbatim të Ligjit Nr. 8405, datë 17/09/1998 “Për Urbanistikën” (nenet 54 e 75/2) si dhe Ligjit Nr. 8408, datë 25/09/1998 “Për Policinë e Ndërtimit” (nenet 2, 3/3 dhe 6). Edhe në këtë rast gjendemi përsëri përpara të njëjtit problem. Ligji Nr.8405, datë 17.09.1998 “Për Urbanistikën”, në nenin 20 i njeh të drejtën KRRT-së së bashkisë të vendosë shpalljen si të kundërligjshëm dhe prishjen e volumit të zmadhuar të punimeve në objekt të miratuar; nga ana tjetër neni 54 i po këtij ligji ia ka ngarkuar këtë kompetencë vendimarrëse edhe Policisë Ndërtimore, që nga ana e saj është një organ i pushtetit qëndror. Në frymën e Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore, Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë si dhe Strategjisë Kombëtare për Decentralizimin, autonomia e autoriteteve vendore është një parim i cili duhet respektuar dhe e rëndësishme është dhënia e përgjegjësive pushtetit vendor në mënyrë të plotë dhe pa cenime, nën pretekstin e kontrollit ndaj abuzimeve të mundshme. Sipas Gjykatës Kushtetuese, Policia e Ndërtimit mund të lejohej të ndërhynte vetëm nëse do të kishte një vendim gjyqësor të formës së prerë ose nëse do të organizohej si një institucion i pavarur. Me Ligjin Nr. 9843, datë 17/12/2007 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin Nr.8405, date 17/09/1998 “Për urbanistikën”” neni 54 i Ligjit Nr. 8405, datë 17/09/1998 u ndryshua duke i dhënë kompetencave e prishjes së volumit të punimeve të ndërtuar jashtë projektit, jo më Policisë së Ndërtimit, por inspektoriatit ndërtimor e urbanistik të bashkisë/komunës/qarkut. Problemi i fundit që u trajtua në këtë vendim ishte edhe neni 19 i Ligjit Nr. 8405, datë 17/09/1998 “Për Urbanistikën”, i cili parashikonte përbërjen e KRRT-së së Bashkisë Tiranë me një shumicë të cilësuar nga përfaqësues të pushtetit qendror dhe me pakicën prej 1/3-ës së anëtarëve nga pushteti vendor. Mosmarrëveshja në këtë nen qëndronte në faktin se me një shumicë të tillë (1/3 e anëtarëve) ky organ vendimor i pushtetit vendor nuk mund të ishte autonom dhe i pavarur në marrjen e vendimeve, brenda kompetencave që i ka përcaktuar ligji, në kuadër edhe të frymës së KEVV-së. Gjykata vendosi se neni 19 i ligjit nr.8405, datë 17.09.1998 “Për Urbanistikën”, bie ndesh me parimin e decentralizmit të pushtetit dhe të autonomisë vendore, parashikuar nga neni 13 i Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë dhe nga Karta Europiane e Autonomisë Vendore. Me Ligjin Nr. 9743, datë 28/05/2007 “Për disa ndryshime dhe shtesa në Ligjin Nr.8405, date 17/09/1998 “Për urbanistikën”” neni 19 pësoi ndryshimet e duhura, duke arritur që përbërja e KRRT-së së Tiranës të kishte shumicën e saj nga pushteti vendor.
Për hir të së vertetës duhet të pranojmë që mendimi dhe llogjika e sipërpërmendur e Gjykatës Kushtetuese përbën mendimin e shumicës së trupit gjykues. Ekziston edhe një mendim i pakicës, të cilin do ta sjellim në këtë punim sepse pa diskutim i shërben zhvillimit të arsyetimit tonë në mënyrë sa më të paanshme.
Pakica në këtë trup gjykues nuk ka rënë dakort me mendimin e shumicës, dhe argumentimet e tyre ligjore i përkasin më tepër anës procedurale. Sipas arsyetimit të tyre Gjykata këtë çështje duhet ta nxirte jashtë objektit të gjykimit të saj, pasi vendimi i kalon caqet e “konfliktit të kompetencave” në kuptimin kushtetues. Sipas pakicës rasti në fjalë nuk përbën “konflikt kompetencash” dhe si i tillë duhej kërkuar në një rrugë tjetër që është përmirësimi i legjislacionit me anën e iniciativës ligjvënëse. Pakica është e mendimit se në rastin konkret Gjykata ka shqyrtuar kushtetueshmërinë e ligjeve dhe jo rastin konkret të konfliktit, në mbështetje të nenit 131, shkronja “ç” të Kushtetutës, neneve 54, 55, 56 të ligjit nr. 8577, datë 10.02.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”.
Sipas mendimit të pakicës në këtë çështje, Gjykata nuk gjendej përpara një konflikti kompetencash midis një organi të pushtetit qendror dhe një organi të pushtetit vendor. Në këtë rast Bashkia e Tiranës (organ i pushtetit vendor) pretendon që kompetencat që ligji ia ka njohur organeve qendrore t`i njihen organit të pushtetit vendor. Në këtë situatë nuk ka asnjë hapësirë kushtetuese ligjore që Gjykata Kushtetuese të plotësojë vetë “de facto” dispozitat e shfuqizuara (duke ditur se është një “ligjvënës negativ”), por ajo që duhet të bënte ishte të nxirrte çështjen jashtë juridiksionit të Gjykatës Kushtetuese.
Pakica, duke qenë se çështja është pranuar nga Gjykata Kushtetuese dhe si rrjedhojë është shqyrtuar brendia e saj, pranon të flasë edhe për thelbin e çështjes. Sipas pakicës Gjykata është shprehur një herë për këtë ligj dhe kushtetueshmërinë e tij me vendimin e saj nr.2, datë 25/01/1999, ku palët ndërgjyqëse, shkaku dhe objekti i kërkesës kanë qenë të njëjta, sidomos për nenet 9, 10 e 19 të Ligjit Nr. 8405, datë 17/09/1998 “Për urbanistikën”.
Argumentimi i shumicës mbi pretendimin e mësipërm është se te vendimi i mëparshëm i Gjykatës Kushtetuese nuk bëhet referencë në aktet juridike bazë që rregullojnë decentralizmin e pushtetit dhe autonominë vendore në fushën e planifikimit urban dhe të kontrollit të territorit, për arsye të miratimit të tyre nga ligjvënësi pas këtij vendimi. Për rastin në shqyrtim, Kuvendi i Shqipërisë, pas vendimit nr.2, datë 25/01/1999 të Gjykatës Kushtetuese, ka miratuar ligjin nr.8548, datë 11.11.1999 “Për ratifikimin e Kartës Europiane të Autonomisë Vendore”, ligjin nr.8652, datë 31.07.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, si dhe ligjin nr.8927, datë 25.07.2002 “Për Prefektin”. Vendimi Nr. 10, datë 11/05/2006 i Gjykatës Kushtetuese kundër Vendimi Nr.5, datë 3/03/2006 të Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës Lartë Këto dy vendime janë tepër të rëndësishme dhe vënia e tyre përballë njëri-tjetrit është interesante, sepse vihen përballë dy këndvështrime të ndryshme të interpretimit të ligjit mbi autoritetet e pushtetit vendor, nga dy institucione të rëndësishme gjyqësore. Në të dy vendimet diskutohet Ligji Nr. 8652, datë 31/07/2000 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, veçanërisht për konfliktet që mund të lindin gjatë kryerjes së procedurave të votimit për mandatin e këshilltarit, një procedurë kjo ku ligji nuk është shprehur për konfliktet e mundshme dhe as ka përcaktuar organin përkatës për zgjidhjen e konflikteve të mundshme. Në Vendimin Nr.10, datë 11/05/2006 kërkuesi Z. F. H., është zgjedhur anëtar i Këshillit të Komunës Qukës, Librazhd, nga zgjedhjet lokale të 12 tetorit 2003, e pasi u bë dhe konstituimi i këshillit të komunës, u votua për zgjedhjen e dy anëtarëve për Këshillin e Qarkut, Elbasan. Nga votimi i parë kërkuesi arriti të marrë votat e nevojshme por drejtuesit e mbledhjes organizuan një votim tjetër, nga i cili doli fitues subjekti i interesuar, I. K. Kërkuesi, kundër këtij vendimi të këshillit të komunës është ankuar pranë Prefektit të Qarkut Elbasan, nga i cili ka marrë përgjigje negative, pas kësaj i është drejtuar Gjykatës së Rrethit Elbasan, e cila ka pranuar padinë, vendim ky që është lënë në fuqi edhe nga Gjykata e Apelit Durres. Por Kolegji Civil i Gjykatës së Lartë prish dy vendimet e gjykatave dhe e pushon çështjen me arsyetimin se “mosmarrëveshja objekt gjykimi nuk hyn në rrethin e çështjeve që shqyrtohen nga gjykata, prandaj çështja hyn në juridiksionin administrativ” . Në vendimin Nr. 5, datë 3/03/2006 paditësit në këtë çështje Z. F. Xh., G. S., G. B., kanë kërkuar anulimin e Vendimit Nr. 51, datë 6/09/2005 të Këshillit Bashkiak Korçë që ka vendosur t`u heqë paditësve mandatin e përfaqësimit si Këshilltarë në Këshillin e Qarkut Korçë, duke zgjedhur në vendin e tyre tre përfaqësues të tjerë, në bazë të nenit 32, germa “i” dhe nenit 52, pika 3/b të Ligjit Nr. 8652, date 31.07.2000, sipas te cilit “ Anetarit te keshillit te qarkut i mbaron mandati kur: b) mandati i anetarit hiqet nga keshilli komunal ose bashkiak perkates: …” Autoritet vendore, në të dyja çështjet, shpehen se nuk sanksionohet ose shprehet në ndonjë ligj e drejta e ankimit ndaj vendimeve të tilla siç është “heqja e mandatit të anëtarit nga këshilli komunal/bashkiak përkatës”. Kjo e drejtë ankimore nuk i njihet, në përgjithësi, asnjë individi këshilltar në këshillin përkatës, pasi kjo do të çonte në cenimin hapur të vullnetit të shumicës në një organ kolegjial. Fakti që në ligj nuk parashikohet asnjë procedurë ankimi dhe as ndjekja e ndonjë procedure tjetër administrative tregon se si ligji specifik, ashtu edhe ai procedural, nuk lejon ankimin e pakicës kundër vendimit të shumicës brenda të njëjtit organ kolegjial. Në rast se kjo do të ishte e lejuar, ligjet duhet të shpreheshin në mënyrë të posaçme për këtë aspekt. Në këndvështrimin e shumicës së anëtarëve të Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë, vendimet e këshillave bashkiake apo komunale për zgjedhjen e anëtarëve që do t`i përfaqësojnë në këshillin e qarkut dhe ato për heqjen e mandatit të përfaqësimit në këtë këshill konsiderohen akte administrative individuale të një natyre të veçantë, sepse ato nuk janë akte që rregullojnë marrdhënie të caktuara juridike me të tretët, por akte që rregullojnë konstituimin, organizimin dhe funksionimin e brendshëm të këshillit të qarkut në bazë të rregullit të përfaqësimit përpjestimor të subjekteve politike, të zgjedhurit e të cilave kanë konstituuar këshillin bashkiak apo komunal përkatës dhe sipas ligjit për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore, nuk vërehet ndonjë kontradiktë midis përmbajtjes së nenit 18 të Kodit të Procedurave Administrative dhe nenit 326 të K.Pr.Civile. Të zgjedhurve si përfaqësues në Këshillin e qarkut nëpërmjet shkarkimit nga kjo detyrë në zbatim të kritereve të parashikuara në ligjin për organizimin e brendshëm dhe funksionimin e organeve të qeverisjes vendore, nuk u shkelet ndonjë e drejtë kushtetuese apo e drejtë e mbrojtur me ligj. Nga ana tjetër, këta persona të zgjedhur nuk konsiderohen persona privatë e nuk përfitojnë të drejta si të tillë, por ata janë funksionarë publikë, veprimtaria e të cilëve i nënshtrohet një regjimi juridik të posaçëm, i cili përjashton rrugën gjyqësore të shqyrtimit të konflikteve të lindura gjatë ushtrimit të kësaj veprimtarie. Por nuk duhet të harrojmë që ky vendim i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë, i cili shërbeu si unifikues i të gjitha praktikave gjyqësore të mëparshme, pati edhe mendimin kundra të pakicës, i cili përputhet me vendimin nr.10, datë 11/05/2006 të Gjykatës Kushtetuese. Mendimi i tyre konsiston në faktin se, në rastin e çështjes civile objekt gjykimi, nuk jemi përpara rasteve të parashikuar në nenin 326, shkronja “b” të Kodit të Procedures Civile, në të cilat nuk lejohet ankimi në gjykatë i aktit administrativ për emërimin a shkarkimin e funksionarëve publikë. Mungesa e një norme të shprehur në ligjin e posaçëm, ligji nr.8652, datë 31/07/2000, lidhur me të drejtën e ankimit të paditësave në gjykatë kundër aktit administrativ të nxjerrë nga ana e paditur, nuk përjashton të drejtën e tyre për t’iu drejtuar me padi gjykatës për të shqyrtuar një mosmarrëveshje administrative, pra juridiksionit gjyqësor të zakonshëm. Në zbatim të Pjesës së Gjashtë të Kushtetutës sonë, por edhe të nenit 7/1 e vijues të Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore, funksionimi normal i qeverisjes vendore, si dhe ushtrimi i lirë i mandatit të këshilltarëve të çdo lloj njësie vendore, do të cenohej rëndë nëse ata nuk do të kishin të drejtë ankimimi kundër vendimeve të këshillave të organeve vendore për t’u hequr atyre, mbi çfarëdo motivi, mandatin e anëtarit të këshillit. Mandati i këshilltarit buron dhe fitohet nga zgjedhjet vendore. Shumicat politike që krijohen në këshilla janë rrjedhojë e rezultatit të këtyre zgjedhjeve. Por, sipas mendimit të gjyqtarëve të pakicës dhe të Gjykatës Kushtetuese, shumicat ose pakicat politike në këshillat vendore, nuk mund të heqin apo cenojnë ushtrimin e lirë të mandatit të këshilltarit, pas momentit të konstituimit te këshillit komunal a bashkiak, si dhe atij të qarkut. Përjashtim bëjnë vetëm rastet e papajtueshmërive dhe të disa shkeljeve faktike ligjore të parashikuara në mënyrë të shprehur nga ligji, përfshirë ligjin nr.8652, datë 31/07/2000. Në kushtet kur Kushtetuta, apo ligji, nuk parashikojnë shprehimisht një mënyrë të posaçme ankimimi apo nuk e ndalojnë shprehimisht ankimin në rrugë gjyqësore, alternativa këto që janë të parashikuara nga legjislacioni ynë i posaçëm për disa kategori të tjera funksionarësh publikë, atëherë, ndaj akteve administrative individuale, qoftë edhe për emërimin e shkarkimin e funksionarit publik, mund të bëhet ankim në gjykatë në rrugën e zakonshme. Vendimi nr.5, datë 3/03/2006 i Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë, doli si një vendim I unifikuar, por që u kundërshtua nga vendimi nr.19, datë 11/05/2006 i Gjykatës Kushtetuese. Shpresojmë që ky precedent të mos jetë i shpeshtë në praktikë dhe zgjidhja që do të përdoret në praktikë të jetë argumentimi i Gjykatës Kushtetuese, si një vendim që i jep më shumë hapësirë dhe frymëmarrje autonomisë së pushtetit vendor.
Përfundimi:
Marrëdhëniet midis pushtetit qëndror dhe atij vendor rregullohen nëpërmjet një kuadri ligjor që në përgjithësi është bashkëkohor, mbulon me përpikmëri, pothuajse një pjesë të mirë të problemeve që mund të dalin në praktikë, por megjithatë ka akoma vend për përmirësime të mëtejshme. Këto nevoja për përmirësime të legjislacionit dolën qartë gjatë shqyrtimit dhe paraqitjes së çështjeve. Përmirësime të cilat, siç i paraqitëm edhe më sipër, në disa raste u reflektuan me ndryshime në legjislacionin mbi decentralizimin.
Problemet dhe konfliktet për kompetenca midis dy pushteteve, atij qëndror dhe vendor, nuk mund të mendojmë se janë ezauruar, pasi ato shfaqen në forma të ndryshme dhe në varësi të llojit të kompetencës për të cilën bëhet fjalë.
Marrëdhëniet midis pushtetit vendor dhe atij qendror kanë qenë gjithmonë delikate. Transferimi që pushteti qendror i bën kompetencave të tij te pushteti vendor, duhet të shihet si një e mirë e përgjithshme dhe jo si një detyrim për ta bërë këtë gjë. Një delegim i cunguar i kompetencave ose fiktiv, do të ishte në dëm të të gjithëve.
Ajo që mbetet si detyrë është qartësimi i ligjeve në mënyrë sa më të detajuar dhe ndarja e kompetencave/detyrave në mënyrë të qartë. Por, edhe me gjithë dëshirën e mirë të legjislatorit, në praktikë probleme kompetencash do të shfaqen jo rrallë, e në këtë rast i takon pushtetit gjyqësor, gjyqtarëve të mbajnë parasysh se në një fushë specifike si decentralizimi i pushtetit vendor ndaj atij qendror, parimi kryesor që duhet të kihet parasysh është ai i autonomisë vendore. Organet e pushtetit vendor nuk do të kishin kuptim po të privoheshin apo kufizoheshin nga pavarësia në kryerjen e funksioneve të tyre.
Problematike në rastet që paraqitëm më lart është se çështjet e shqyrtuara nga Gjykata Kushtetuese dhe Kolegjet e Bashkuara të Gjykatës së Lartë, trajtojnë të njëjtin problem, duke i dhënë zgjidhje të ndryshme. Shpresojmë që kjo praktikë të vijë duke u unifikuar.
BIBLIOGRAFIA:
Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë (Ligji Nr.8417, datë 21/10/1998).
Ligji Nr. 8548, datë 11/11/1999 “Për Ratifikimin e Kartës Evropiane të Autonomisë Vendore”. “Strategjia kombëtare e decentralizimit dhe e autonomisë lokale”, VKM Nr. 615, datë 2/11/2000. Ligji nr.8652, datë 31/07/2000 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”.
Ligji Nr. 8408, date 25/09/1998 “Për Policinë Ndërtimore”. Vendimi Nr.29, date 21/12/2006 i Gjykatës Kushtetuese. Vendimi Nr. 30, datë 28/12/2006 i Gjykatës Kushtetutese. Vendimi Nr. 10, datë 11/05/2006 i Gjykatës Kushtetuese.
Vendimi Nr. 5, datë 3/03/2006 të Kolegjeve të Bashkuara të Gjykatës së Lartë.
Stability Pact Conference, Fiscal Decentralization in SEE Countries, Case of Albania, 30 September 2006. Shqipëria dhe Decentralizimi në Tranzicion, Raport Analitik i Bankës Botërore, Gusht 2004, Vëllimi I. Shqipëria, Decentralizimi në Tranzicion, Raport i Bankës Botërore, Vëllimi i II: Raport analitik, Gusht 2004.
Marre nga Revista Juridike “Jeta Juridike” 2008